透过法制化管理,即汽车行当何人来管、管怎样
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其一、多头管理缺乏总体战略和通盘思考,仅能做到审批监控,无法做到规划引导,也无统一的目标和明确的战略方向,更无人牵头协调甚至领导多方资源共谋长远大计。

在此语境下,法制化管理汽车行业正在成为必由之路。通过法制化管理,汽车产业可以减少不必要的人为干预、避免政策化管理时政出多门等。 

作者赵福全,系清华大学汽车产业与技术战略研究院院长

汽车行业管理“走向法制化”正逐步明朗清晰。 新任国家发改委产业协调司司长年勇在泰达论坛上表示:“要改变过去的宏观管理模式,让管理逐渐走向法制化的轨道。我们正在研究,使法律覆盖汽车产业的生命周期全过程。法律将会以一种强制、长效的机制来规范整个汽车行业,覆盖产品生产的全过程及全生命周期。” 而10月即将召开的党的十八届四中全会,首次以依法治国为主题,全面推进依法治国。

与汽车产业相关的行政管理权限及其归属

减少不必要的人为干预 诚然,当初汽车产业发展政策的制定和执行,在一定程度上规范了汽车行业,但是也存在着不少弊端。 比如,业内人士指出,行业准入审批,几乎把全球外资品牌全审进来,而有的自主品牌当初却只能一等再等或者委曲求全“投靠其他企业”的方式曲线进入。更有100%并购沃尔沃、拥有知识产权的吉利,竟然不得不以“自己同自己结婚”的合资方式来寻求审批的奇闻。为了获得一纸生产资质,企业浪费了大量时间和精力,错过了宝贵的发展机遇期,增添了国际化运作的难度。 汽车外行特斯拉的骤然崛起,让人反思生产准入门槛的设计是否妥当,对于新能源汽车领域,是否应当采取更为开放的、更务实的态度。今年年初,没有新能源汽车生产资质的零部件巨头万向集团,只得花费近1.5亿美元的真金白银去竞购破产的美国电动汽车公司菲斯科“暗渡陈仓”。 科技部部长万钢在2014年中国汽车产业发展国际论坛上就指出,应当“在安全、环保的前提下,降低新能源汽车市场准入的门槛,拓宽投融资渠道,鼓励社会资本的投入”。 与此同时,他还指出“要完善标准、健全法规、严格监管、着重破除地方保护的壁垒,建立统一有序的市场环境,进一步促进企业的公平竞争,促进新能源汽车的可持续发展”。 而要“建立统一有序的市场环境”,在此方面,法制化不可或缺。 “上有政策下有对策”。新能源汽车示范应用,地方政府土政策纷出,割裂了整体市场、阻碍了技术进步,使“弯道超车”的dream愈追愈远。

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这都需要法制化来约束。

汽车作为民用经济中最为复杂的产业,从产品线上看涉及到规划、开发、制造、销售和售后等环节;从产业链条上看涉及到机械、材料、能源、电子和服务等产业;从企业运营角度来看涉及到人才、品牌、技术、管理和金融等要素;从消费者角度来看涉及到产品质量、成本、性能和使用安全;从社会维度上看又涉及到能耗、环保、交通、基建等领域。可以说,汽车产业几乎涉及到国家的方方面面、社会的角角落落,处处都与政府的管理效能息息相关。因此汽车强国是国家战略,汽车社会是否健康与政府的有效指导密切相连,政府必须勇于担当。作为一国的家长,政府必须以主人翁的态度,系统梳理汽车产业目前存在的各种问题,提出综合性的全面解决方案,努力打造科学、稳定、统一的法制管理大环境,为本土企业的做强、为汽车社会的健康发展提供清晰的引导和强有力的支持。

避免多头管理的弊端 国家发改委产业协调司司长年勇表示,汽车产业的宏观管理,很多方面还不能适应经济发展、产业发展、汽车发展的新形势新要求,宏观管理上也存在着管理环节多、层次多,重前置审批,轻事后监管。汽车产业需要全面深化改革,走汽车的宏观管理,走法制化管理道路。未来要推动监管,改变过去“重前期,轻中后期”的模式,进一步采取多种措施,加强事中、事后的监管,使我们的管理水平、感觉能力能够适应经济发展、产业发展,汽车行业发展的新形势、新要求。 事实上,过去“重前期,轻中后期”的模式,忽视事中、事后的监管。只管生产准入的严格限制,而对生产一致性、达标情况等疏于管理。其后果也是触目惊心的。 一些外资品牌被媒体曝光在华市场偷工减料、减配降挡甚至以次充好、摄取暴利以及在召回问题上搞中外有别的诸多无良行径,而内资品牌也屡屡爆出油耗弄虚、排放造假等问题。 究其原因,是汽车行业管理错位重叠、多龙治水的格局导致职责不清和权责不明的监管盲区。 清华大学汽车产业与技术战略研究院院长赵福全在《汽车强国需要科学稳定的法制管理》一文中指出,“多头管理是建设科学、稳定、统一的法制管理的最大障碍”。 长期以来,业内有识之士一直在呼吁汽车行业的管理改革。 5年前,全国人大代表曾庆洪在其“两会”提案中指出,改革开放30多年来,我国汽车行业配套法律法规和政策相应制订和出台,对我国汽车行业的发展起到了重大的指导和促进作用。但是,却一直缺少一部专门的法律进行系统规范和调整。长期以来,我国对汽车行业实行严格的行政管理,在法制化管理方面,缺少行业基本法的指导,导致法律法规不健全、依法行政不规范、政府管理职能分散、“多头管理”现象十分突出。这不仅浪费大量的人力、物力等公共资源,而且增加了汽车企业的负担,阻碍了我国汽车产业的健康发展。 多个机关单位发布红头文件齐抓共管,各有各的管理理念。多头管理、多方博弈导致政策执行尺度不一,不同部委在产品认证、环保标准、新能源汽车规划等方面发出不同的声音。不仅使车企常常陷入被动、无所适从,而且还损伤了政府公信力,影响的是整个汽车产业的可持续发展。 改变汽车行业管理职能分割过细、错位重叠、多龙治水、无序管理的局面,就有必要用法制化为管理补漏。加强对汽车产业的法制化建设,推动汽车法制化管理,注重事中和事后环节的监管。采用法制化的手段给予所有市场参与者一个清晰的未来指引。让企业知道,哪些可为,哪些不可为。通过法制化途径对弄虚作假、非法获利等予以遏制,而不是期望运动性的政策出击。划定红线,奖惩分明,自然建立起健康的业界生态。这在我国车市规模已经冲高至2200万辆高度的时刻尤为重要。 去政策化实质是摒弃一些短期的做法,形成一种更为长效机制的法制化。以这根高压线时时处处约束所有市场参与者的行为。 最后需要指出的是,即便是走向法制化,人的因素同样是关键的。“有法必依,执法必严”,才能发挥出法制的伟大力量。

目前汽车产业多头管理、政出多门的问题非常严重,很多部门都掌握着对汽车产业的行政管理权,详见下表:

根据这份可能还不够完全的统计,可以看到仅“管理”汽车的国家级单位就有12个之多,恐怕国民经济中再没有哪个产业能受到如此多的“关照”了。但各部门都仅从自身职能范围出发行使权力,做的只是“各扫门前雪”的事而已。这种“各自为战”的管理机制到头来只能是“头痛医头脚痛医脚”,不可能从根本上系统地解决汽车产业面临的诸多问题。客观来讲,由于汽车产业高度复杂、产业链条长、涉及范围广,存在管理职能上的交叉有其必然性,但问题是究竟哪个部门对汽车产业负总责?像汽车这样复杂的关键性战略产业需要某一个部门能站在国家的高度上来做全局统筹规划,寻求系统科学的解决方案,同时有足够的权限协调甚至领导其它相关部委统一行动,做强汽车产业,并促进汽车社会健康发展。如果汽车产业不能做强就向该部门问责,做强了也理应给这个部门记头功。但遗憾的是这个部门并不存在,对汽车产业科学、稳定、统一的法制管理也就变得难上加难。总体来看,多头管理、政出多门主要有以下两个方面的危害:

其二、政出多门造成法规标准时有重叠甚至互相矛盾,令企业莫衷一是,平添了很多不必要的负担;有时又过于简单、孤立,缺乏系统性和可操作性,使部分法规虽然看起来很“好”,却难以达到应有的效果。

前者突出的例子之一就是汽车产品认证。目前企业必须完成的就有公告认证、3C认证、环保认证以及地方环保认证,其中不乏重复之处。比如公告认证有49项检测,3C认证有47项检测,这两个归属不同部门管理的认证竟然有44项是完全一样的检测。而且这些检测项目中还有不少因过于“基础”而流于形式,只需监督环节稍作加强就可取消。如耐久试验是产品开发的必要环节,多数企业的标准都高于认证要求很多。但对企业来说,必须逐一通过这些认证,既浪费资源,更浪费时间,有些时候甚至因此贻误了市场战机。这种现象究其根本原因,是各认证主管部门只考虑在自己所辖的“一亩三分地”制定政策、确保不出问题,至于其它方面的事与己无关。其结果是大家都来积极管理汽车,分上一杯羹,既“有所作为”,又有不菲的收入,何乐而不为呢?也许有人会争辩,这两个认证的目的不同。但我想质问的是,为什么不能从企业的实际利益出发、从务实的角度来系统思考这些职能部门如何发挥作用,将重叠的工作内容有效协调甚至合并,以达到让产业健康发展、企业能够高效参与市场竞争的目的呢?

以各地引进汽车项目为例,为防止盲目上马、重复建设导致产能过剩、投入浪费的风险,建立审批制度无可厚非。但如此仅能控制某个项目的建与不建,而缺乏对汽车产业总体产能和优化布局的有效规划!这种只依赖一事一议的审批管理,难免给地方保护主义留有“游说”空间,更缺乏国家层面横向比较的科学性。

围绕着汽车产业的有效管理,我认为有三个基本问题必须理清,即汽车产业谁来管、管什么和怎样管。谁来管,指的是行为主体。目前的情况是管理的部门很多,但谁对汽车产业负总责不清楚;管什么,涉及到中央与地方、政府与企业之间的权责划分;怎样管,则要从立法的科学性和执法的有效性方面去寻找答案。本文即侧重于此,谈一些看法。

再看新能源的发展。众所周知,作为新兴产业,新能源汽车必然是一个从样品到产品再到商品的艰难过程,需要解决很多复杂问题。目前大规模产业化的障碍不仅在技术,更必须解决充电、换电方案和配套设施的跟进。而基础设施又岂是企业或者消费者能够解决的问题?如果说新能源是事关中华民族未来可持续发展的千秋大计,那么各部委是否统一了思想?是否在逐一解决新能源发展所面临的基础设施问题?否则怎能让企业下决心加大产品开发的投入?最近丰田和本田同时对外宣布,2015年要将燃料电池汽车投放日本市场。细细了解后发现,原因除了两家企业在燃料电池技术尤其是耐久及成本上有了重大突破之外,日本政府将在全国建设多家加氢站来配合企业,也是丰田、本田把这项全新技术投放市场的重要推力。老实说,没有各部委的密切合作,没有一个能统一协调甚至领导其它部委的部门组织各方力量共同攻坚,中国新能源汽车很难实现真正的大发展。核心问题还是责任不明、使命不清,导致汽车强国战略从顶层设计到推动实施的主体缺失。

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多头管理是建设科学、稳定、统一的法制管理的最大障碍

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